党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全现代化基础设施建设体制机制。”这无疑为交通强国建设指明了方向。

改革开放之初，中国基础设施体系不完善，结构不合理，能力薄弱，质量不高。经过改革开放40多年特别是新时代以来的持续快速发展，中国基础设施规模由小到大，从瓶颈制约到总体适应，人民普遍享受到基础设施发展带来的红利，已成为具有全球影响力的基础设施大国。中国基础设施建设发展成就的取得，得益于正确的发展战略与持续深化的体制机制改革。在新的历史时期，中国要从基础设施大国迈向基础设施强国，需要有更好的战略与体制机制保障。

中国高度重视基础设施发展

改革开放之初，中国发展面临严重的结构性问题，除了农业工业比例、轻重工业比例不合理外，基础设施也十分薄弱，基础设施成为工农业发展的瓶颈制约。1979年4月，中央工作会议提出了12条调整比例关系的原则和措施，其中一条是“在重工业中要突出地加强煤、电、油、运和建筑材料工业的生产建设”。1979年6月，《政府工作报告》提出搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。

整个20世纪80年代，中国都十分重视基础设施建设。比如1982年9月，党的十二大报告指出，“在今后20年内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点。”1988年3月，《政府工作报告》指出，“基础工业的建设，首先要加快以电力为中心的能源建设。积极发展综合运输，把铁路、公路、水路、航空和管道等运输设施有机结合起来，适当分工，合理分流，努力提高运输的综合效率。”1982—1989年，国家共安排重点建设项目319个，其中能源、基础原材料工业和交通运输等基础设施项目261个，占全部重点建设项目的94.2%。

进入20世纪90年代，特别是实施社会主义市场经济体制以来，中国一方面在战略上高度重视基础设施发展，另一方面在实践中运用更多的市场机制推进基础设施发展。比如1992年3月，《政府工作报告》指出，“固定资产投资，主要用于能源、交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业。”1993年3月，《政府工作报告》指出，“加强农业基础设施建设”“加快基础设施和基础工业建设”，特别强调“随着经济增长速度加快，基础设施尤其是交通运输已经成为国民经济发展的主要制约因素。要加快铁路建设，加强对现有铁路的挖潜和改造；重点建设一批港口，改造一批老港口，增加吞吐能力；加快高等级公路建设，发展内河航运，增加远洋和沿海运输能力”“加快邮电通信事业发展，加强邮政和城乡电话建设，采用卫星、光缆和程控等新技术，逐步建成四通八达、连接国内外的通讯网络”“基础设施和基础工业建设需要大量资金，要通过改革形成新的投资机制，多渠道筹集”。1990—2002年，国债资金对基础产业和基础设施投资的拉动作用非常突出。特别是从1998年起，在严峻的国际国内经济环境下，国家为启动内需，实施积极的财政政策，1998—2002年5年内共发行6600亿元特别国债，用于基础产业和基础设施投资。中国一大批基础设施建成投产，发挥了重要的经济拉动作用。这一时期，神府东胜矿区、新疆塔里木油田、大亚湾核电站、岭澳核电站一期工程、黄河小浪底水利枢纽工程、二滩水电站等重大工程缓解了能源紧张；京九铁路、北京西客站、上海浦东和广州白云新机场、上海地铁二号线等项目投产，沈大高速建成通车，高速公路建设如火如荼，现代化交通网络开始形成。

2003—2008年，中国基础设施进入全面快速发展阶段。一方面，国家在政策、资金上注重加强对中西部的扶持，中西部地区基础产业和基础设施投资快速增长。另一方面，鼓励外资和民营资本对基础产业和基础设施项目投资，基础产业和基础设施的投资主体和资金来源渠道开始多样化。中国基础产业和基础设施水平又有了大幅提高，先后建成了一批关系国计民生的项目。其中，百亿元以上项目就有西气东输管道基建项目、西电东送工程、大庆油田开发产能建设工程、中海油海上油气田勘探开发投资项目等。

2008年年初，南方地区发生冰雪灾害，暴露了中国基建情况不够合理、基础设施滞后于社会发展的状况。2008年3月，《政府工作报告》指出，“要以电网恢复重建为重点抓紧修复基础设施”“要从这次特大自然灾害中，认真总结经验教训”“加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾和保障能力”。针对国际金融危机愈演愈烈，对中国经济负面影响日益加重的情况，中央果断提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速研究出台了一系列政策措施。其中，一项重要举措是加强重大基础设施建设，重点推进一批煤运通道、客运专线、西部干线等铁路建设和城市电网改造，重点解决高速公路网连通问题。

2011年3月，“十二五”规划纲要提出，“构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”“构建综合交通运输体系。按照适度超前原则，统筹各种运输方式发展，基本建成国家快速铁路网和高速公路网，初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系”“全面提高信息化水平。加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，推动信息化和工业化深度融合，推进经济社会各领域信息化”。

2016年3月，“十三五”规划纲要提出，“拓展基础设施建设空间，加快完善安全高效、智能绿色、互联互通的现代基础设施网络，更好发挥对经济社会发展的支撑引领作用。”

在2018年12月召开的中央经济工作会议上，“新基建”第一次被提出，要求加快5G商用步伐，加快人工智能、产业互联网、物联网等新型基础设施建设。

2020年3月召开的中共中央政治局常务委员会会议指出，要加快新型基础设施建设的进度，主要包括5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域。

2020年5月，《政府工作报告》提出“两新一重”。新基建短期目的是对冲经济下滑，通过投资刺激经济；长远目的是通过高科技产业重构人流、物流、电流、信息流在传输、计算、存储、输出环节的价值，推动经济转型升级。

2020年6月，国家发展和改革委员会明确新基建范围，提出的目标是“以新发展理念为前提、以技术创新为驱动、以信息网络为基础，面向高质量发展的需要，打造产业升级、融合、创新的基础设施体系”。

2021年3月，“十四五”规划纲要提出，“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。”同年9月召开的国务院常务会议提出，“十四五”时期科学布局和推进建设以信息网络为基础、技术创新为驱动的新型基础设施。

2022年1月，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》提出，“建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施”“稳步构建智能高效的融合基础设施，提升基础设施网络化、智能化、服务化、协同化水平”。

2023年3月，《政府工作报告》在部署2024年工作任务时指出，要“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系，培育算力产业生态”“加快重大科技基础设施体系化布局，推进共性技术平台、中试验证平台建设”。

2024年7月召开的党的二十届三中全会明确提出，“健全现代化基础设施建设体制机制。”《决定》主要提及以下几个方面：构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大水利工程建设、运行、管理机制。

中国基础设施发展取得卓著成效

经过改革开放40多年以来持续快速发展，中国已经成为全球基础设施大国，基础设施规模庞大、技术水平不断进步、综合效益不断显现，部分领域有较强竞争力，基础设施整体水平实现跨越式提升，对国民经济支撑保障能力显著增强。

综合立体交通网总里程超过600万公里，“6轴7廊8通道”主骨架已经基本成形，覆盖全国超过80%的县（市、区），服务全国90%左右的经济和人口。截至2023年年底，中国铁路营业里程15.9万公里，其中高铁营业里程4.5万公里；全国公路里程543.68万公里，其中高速公路里程18.36万公里；民用运输航空机场总数259个，千万人次及以上的运输机场数量达到38个。中国已建成全球最大的高速铁路网、高速公路网、邮政快递网和世界级港口群。

现代信息通信体系全球领先。宽带网络实现了从十兆到百兆再到千兆的快速增长，实现了“市市通千兆”，千兆用户全球占比超过70%。建成383.7万个5G基站，实现了“县县通5G”，5G用户普及率目前已经超过60%。实施电信普遍服务，全国行政村实现“村村通宽带”，通5G行政村占比目前超过90%。网络资源供给持续丰富，互联网国家顶级域名注册量近2000万，位居全球第一；IPv4地址和IPv6地址资源总量在全球排名第二；算力总规模达到230 EFLOPS，居世界前列。

能源领域横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、联通海外的天然气“全国一张网”，以及西北、东北、西南、海上四大战略通道持续完善，基本形成了“四大战略通道+五纵五横”的干线管网格局，以及煤、油、气、电、核、新能源和可再生能源多轮驱动的能源生产体系，能源供应保障能力不断增强。

水利基础设施建设日趋完备。国家水网主骨架和大动脉加快构建，省级水网先导区建设持续推进，市县级水网先导区接续启动。首个数字孪生流域建设重大项目开工建设、首单水土保持碳汇交易成功实现。中国已成为全世界污水处理量最大的国家。

基础设施技术水平不断提升。中国已拥有完备、成套的铁路技术，形成了一大批具有自主知识产权的技术创新成果，成功实现了不同等级列车的混合运行以及高速铁路与普速铁路的互联互通。信息通信业在程控交换等一批关键通信技术上取得重大突破。油气管道工业在管道设计、建设、运行、管理等领域取得了多项具有自主知识产权的核心成果。油气管道工程建设水平跨入世界先进行列。

部分基础设施领域发展水平跃居世界前列。高速铁路、既有线提速、高原铁路、高寒铁路、重载铁路等技术均达到世界先进水平。特大桥隧、离岸深水港、巨型河口航道整治及大型机场工程等建造技术迈入世界先进或领先行列。5G实现技术、产业、应用全面领先，高性能计算保持优势，北斗导航卫星全球覆盖并规模应用；芯片自主研发能力稳步提升，国产操作系统性能大幅提升；人工智能、云计算、大数据、区块链、量子信息等新兴技术跻身全球第一梯队。在重大科技基础设施领域，中国在散裂中子源、高海拔宇宙线观测站等领域取得重大突破，产出了一大批有国际影响力的重大科学成果。

在基础设施规模化、网络化发展的同时，服务能力与水平也持续提升。铁路旅客周转量与货运量、公路客货运输量及周转量、水路货运量及周转量，全国港口完成货物吞吐量和集装箱吞吐量，快递年业务量均居世界第一，民航运输总周转量、旅客周转量、货邮周转量均居世界第二；水利设施防汛减灾作用日益凸显，供水保障能力显著提升；能源供给能力稳步提升，资源运输安全保障作用进一步强化。

作为负责任大国，中国认真落实联合国2030年可持续发展议程，积极参与全球交通治理，加强国际交流合作，为促进全球可持续发展、推动构建人类命运共同体贡献中国智慧、中国力量。在有关国家积极参与和共同努力下，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成。以铁路、公路、航运、航空为重点的全方位、多层次基础设施网络正在加快形成，区域间商品交易、流通成本逐渐降低，促进了跨区域资源要素的有序流动和优化配置。通过共建“一带一路”倡议，加强了与共建国家的基础设施建设规划和技术标准体系的对接，推动了国际骨干通道建设，促进了不同国家、不同地区间的连接更加紧密。

中国基础设施发展面临新形势新要求

未来较长一段时期，中国的工业化、数智化、市场化、城市化、全球化、绿色化将进一步深化，基础设施发展的需求、供给、制度、资源、环境及国际形势均面临重大变化。

新型工业化强调科技创新引领带动，要求打造自主可控、安全可靠的产业体系，进一步强调了新基础设施建设的重要性。同时，新型工业化全方位、立体式推进，迈向工业4.0和工业5.0，驱动以往单一、各自发展的基础设施向联接、联合、联动、共利、共赢、共享的基础设施一体化转变。

新一轮科技革命和产业变革推动着中国从消费互联网大国向产业互联网大国最终向“人—物—服务”互联大国迈进，加之消费升级和市场不断细分，高质量基础设施服务需求不断增加。

数据驱动将成为基础设施发展的新动能。要大力发展5G通信、数据中心、计算中心、工业互联网、新型平台等新型基础设施建设，构建一个数字智能产业基础设施体系，以支持产业的数字化转型和智能化改造。要加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息“大动脉”。

土地、资源环境、安全约束加强，对绿色基础设施提出更多需求。中国基础设施行业还处在新旧产业接续期和新旧动能转换期，对旧动能的依赖还比较强，面临资源消耗巨大和绿色转型发展的压力。贯彻绿色发展理念，加快基础设施绿色化发展，要求在基础设施规划建设中，统筹人类发展进度与自然环境承载力，科学规划、合理布局、适度开发，重塑人、空间与健康的和谐共生关系。

在构建人类命运共同体与全球发展倡议指引下，中国推动着东西方互动、普惠包容、合作共赢的全球化，“一带一路”基础设施互联互通建设将向纵深推进。让“一带一路”共建国家感受到基础设施互联互通带来的便利与对经济社会发展的促进作用；不断提升科技创新水平，完善技术和标准体系，提升中国技术和中国标准在全球的话语权和影响力。

以强国建设为引领，统筹推进基础设施现代化

中国已站在新的历史起点，基础设施发展需要回应时代要求，以构建现代化基础设施体系为目标，充分运用新科技，开发新模式，满足新需求，促进新消费，形成新动力，夯实基础，消除短板与瓶颈，完善体系，优化结构，提档升级，提质增效，以更大价值创造，为经济社会发展与中华民族伟大复兴做好战略支撑。贯彻落实党的二十届三中全会精神，推动以更优战略更好体制推进基础设施现代化，应坚持如下七条原则。

一是以人为本，需求导向。坚持以人为本，充分发挥基础设施对生产生活的基础性支撑作用。基础设施的规划、设计、施工和运行紧紧围绕实际需求，充分考虑各类弱势群体的诉求。

二是战略引领，适度超前。统筹增量和存量、传统和新型基础设施发展，优化基础设施空间布局、功能配置、规模结构，创新规划、设计、建设、运营、维护、更新等各环节发展模式。增强基础设施服务国家重大战略、满足人民日益增长的美好生活需要的支撑保障能力。

三是完善体系，优化结构。科学规划、总体设计。统筹点线面网、城市农村、东中西、沿海内陆、发达地区与落后地区、国内与周边国家、国内与国际等。做好总体规划与专项规划的衔接。既避免重复建设导致经济结构失衡，又要补齐短板，提升发展质量效益。聚焦关键领域和薄弱环节，着重提高基础设施的供给质量和效率，更好地发挥基础设施的协同效应。特别是加强以运用新科技、满足新需求、促进新消费、创造新模式、形成新动能为重点的新型基础设施建设。

四是促进协同，融合发展。充分发挥新一代信息技术的牵引作用，推动新型基础设施与传统基础设施融合发展。正确处理基础设施间替代、互补、协调、制约关系，强化资源共享、空间共用、互联互通。加强面向服务对象的需求分析，以方便适用为导向，推进精细化管理，丰富优质服务供给，提升人性化服务水平。

五是绿色智能，安全可靠。集约节约利用土地、廊道、岸线、地下空间等资源，加强生态环保技术应用。加强人工智能技术在基础设施领域的应用，加快形成适应智能经济和智能社会需要的基础设施体系。加强基础设施风险管控、安全评估和安全设施设备配套，提升基础设施保障国家战略安全、人民群众生命财产安全以及应对自然灾害等的能力。

六是政府主导，市场主体。建立健全推动基础设施高质量发展的规划体系。构建以财税政策、金融政策、产业政策、科技政策、环保政策等组合的基础设施发展政策体系。基础设施的发展离不开社会资本的参与。要健全中央与地方投资联动机制，优化政府投资安排方式。推动政府和社会资本合作。政府需要从市场的角度帮助投资主体减少相应的风险。

七是深化改革，营造环境。着力解决制约基础设施发展的制度性瓶颈，畅通社会资本进入基础设施投资的渠道，形成基础设施高质量发展的强大动力。界定好基础设施的建设、投资、运营、维护等不同环节的属性，明晰政府与市场的边界。传统网络型物理基础设施如何实施自然垄断业务与竞争性业务的分离，新型数智基础设施如何监管等均是亟待深入研究与破解的课题，这要求加快完善基础设施领域的法律框架以及监管体系，为相关市场主体营造公平、公正、开放、透明的良好商业环境。